Sumario: 1. La pretensión procesal se inserta en el art.3º de la ley 11.330 en cuanto el recurso se admite contra los actos de la Administración Pública regidos por el ordenamiento jurídico administrativo que se pretenden lesivos de un modo directo y actual, de un derecho subjetivo o interés legítimo emergente de ese ordenamiento, ya sean dichos actos definitivos o de trámite, si estos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto poniéndole término o impidiendo su continuación.-
2. El demandante postula expresamente un control de legitimidad de los actos administrativos y tal control es de la esencia del fuero contencioso-administrativo sin perjuicio de que en la hermenéutica de la ley 11.330, la jurisdicción no se limita exclusivamente al mismo, sino que también se extiende “a la adopción de las medidas pertinentes para la reintegración del recurrente a la situación jurídica vulnerada”.-
3. Serán civiles o meramente patrimoniales las pretensiones que tienen por objeto el reconocimiento de un derecho sin que quepa analizar la validez o nulidad de un acto administrativo, contrato o reglamento administrativo; serán contencioso administrativas las pretensiones que tuvieran por objeto, como en el caso de autos, impugnar o anular un acto administrativo o contrato o reglamento lesivo del ordenamiento administrativo y lograr su anulación o declaración de ilegitimidad, más allá de que pueda ir acompañada de otras pretensiones accesorias.
Partes: BILBAO, Román José contra MUNICIPALIDAD DE CASILDA sobre Demanda declarativa de nulidad e inconstitucionalidad, causa nº 282-2011
Fallo: Auto N° 394 Rosario, 4 de Diciembre de 2012.
Y VISTOS: Los autos: “BILBAO, Román José contra MUNICIPALIDAD DE CASILDA sobre Demanda declarativa de nulidad e inconstitucionalidad”, causa nº 282-2011; la expresión de agravios de fs.49 a 51 vta.; con relación al auto de fs.43 y vta. que rechaza el recurso de revocatoria y concede la apelación en subsidio;
Y CONSIDERANDO:
1) El actor entabla una demanda ordinaria declarativa de nulidad de actos administrativos emitidos por la Municipalidad de Casilda, así como la inconstitucionalidad de las Ordenanzas 1254-2005 y 1256-2005 e impugna la ley 24.320, uno de los sustentos de los actos administrativos cuestionados (fs.33 y s.s.). El a-quo decretó que debía ocurrir ante quien corresponda por aplicación de la ley 11.330 (fs.39), lo que motivó la presentación del recurso de revocatoria y apelación en subsidio del actor (fs.40 a 42 vta.). Finalmente, el judicante rechazó el recurso de reposición, mantuvo el criterio de que la competencia no era civil y comercial, siendo contenciosa-administrativa; y concedió el recurso de apelación (fs.43 y vta.; auto nº 966-2011).
2) El decisorio sostuvo, en síntesis, que los términos de la demanda definen la competencia y en el caso concreto la pretensión del accionante debía ser analizada por la jurisdicción contenciosa-administrativa de acuerdo a lo postulado por Bilbao que no era otra cosa que la nulificación de actos administrativos y ordenanzas municipales dictadas por la administración en el ejercicio de sus funciones, siendo materia exclusiva y excluyente de la competencia que se resiste, pues se trata de actos que emanan de órganos activos de la Administración Pública y regidos por el ordenamiento jurídico administrativo (arts.3 y 5 de la ley 11.330). Indica que básicamente el contencioso-administrativo implica un juicio de legitimidad o legalidad del acto de la Administración Pública (art.4 de la ley citada), que atribuye a una jurisdicción especializada, con jerarquía constitucional, siendo improrrogable e indisponible, precedida por el agotamiento de la vía administrativa, particularidad que contiene la pretensión deducida. Sostiene que resolver lo contrario implicaría una violación al principio fundamental de la división de poderes, con cita de doctrina administrativista.
3) El recurrente se agravia al considerar que el derecho que se pretende conculcar por la demandada no es de carácter administrativo sino civil o patrimonial y de índole privada. Aduce que su pretensión es que se declaren nulos e inconstitucionales los actos administrativos, las ordenanzas dictadas en su consecuencia y la ley 24.320, por las cuales la Municipalidad de Casilda obtuvo la transferencia registral de dos inmuebles que describe, por vía de la prescripción adquisitiva administrativa (según las leyes 20.396, 21.477 y 24.320); y pugnando por la cancelación de los asientos registrales y planos por la nulidad de dichos actos administrativos. Considera que debe aplicarse el art.6º de la ley 11.330, en su inciso b, que excluye de la jurisdicción contenciosa-administrativa “a los actos que se relacionen con derechos o intereses que tutela el derecho privado, atribuidos a la jurisdicción ordinaria”. Cita cierta doctrina administrativista que, desde su punto de vista, coincide con su postura, al exponer que puede ocurrir que el Estado sea demandado y la pretensión ejercida sea de naturaleza civil, por ello debe distinguirse entre las pretensiones civiles o puramente patrimoniales (que son aquellas para cuya resolución no es menester interpretar actos o contratos administrativos) y las pretensiones contenciosa-administrativas, que se relacionan con la impugnación de un acto administrativo y conllevan, por ende, materia contenciosa-administrativa. Asevera que la administración puede dictar actos actuando en ese campo del derecho administrativo, donde la competencia, la forma, la voluntad y el fin se rigen por dicho derecho, pero solamente el contenido es regulado por el derecho privado, y esto es suficiente para que la contienda no deba ser de la competencia contenciosa-administrativa, sino civil. Expone que la potestad de adquirir por prescripción adquisitiva atribuida al Estado Nacional, Provincial o Municipal, por vía administrativa, no cambia la naturaleza de los actos regidos por el derecho privado. Hace mención a las leyes 20.396 y 21.477, y afirma que el objeto litigioso tiene por fin salvaguardar el derecho de propiedad de dos inmuebles que la Municipalidad de Casilda, según su criterio, ha inscripto ilegalmente a su nombre. Postula sea revocado el auto apelado y se declare la competencia civil y comercial.
4) El escrito recursivo de fs.49 a 51 vta., presentado en la Cámara, es una reiteración textual del presentado en primera instancia al interponer el recurso de revocatoria a fs.40 a 42 vta., pero sin hacerse cargo puntualmente del argumento central utilizado por el juez cuando afirmara que “en lo que respecta a la procedencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, como los términos de la demanda definen la competencia, la pretensión de nulificar ordenanzas municipales dictadas por la administración en el ejercicio de sus funciones resulta materia exclusiva y excluyente de la competencia que se resiste, pues se trata de actos que emanan de órganos activos de la Administración Pública y regidos por el ordenamiento administrativo (arts.3 y 5 de la ley 11.330); básicamente el contencioso-administrativo implica un juicio de legitimidad o legalidad del acto de la Administración Pública (art.4 ley 11.330), que se atribuye a una jurisdicción especializada, con jerarquía constitucional, improrrogable e indisponible, precedida por el agotamiento de la vía administrativa, particularidad que contiene la pretensión deducida”. Si bien la expresión de agravios no está sujeta a formas sacramentales, tampoco implica una simple fórmula, para que se pueda dar por cumplida dicha carga procesal en los términos del art.365 del CPCC es menester un análisis crítico de la resolución impugnada, que ataque el razonamiento del a-quo, poniendo de manifiesto la equivocación del proceso mental y lógico del juez, concretando puntualmente cada una de las quejas y las razones en que se apoya y demostrando la incorrecta interpretación de hecho y derecho en que se ha incurrido. No son admisibles las manifestaciones genéricas que sólo pretenden imponer al tribunal de alzada una revisión indiscriminada de lo resuelto, o que constituyen meras teorizaciones o afirmaciones o, como sucede en el caso, se repiten o reiteran los mismos argumentos esgrimidos en primera instancia (CCCR, Sala III, Zeus T.45-R.8; Zeus T.47-R.134; CCCR, Sala IV, Juris T.81-212; CCCSF, Sala III, Zeus T.38-R.31; CCCR, Sala I, Juris T.25-116; CCCR, Sala II, JTSF 26-161; CCCSF, Sala I, Zeus T.6-J.80; CCCSF, Sala II, Zeus T.3-R.9, entre otros; Alvarado Velloso, Adolfo, Estudio Jurisprudencial del CPCCSF, T.III-p.1220; Alvarado Velloso, Adolfo, Estudio Jurisprudencial del CPCCSF, T.V-p.546). Este argumento procesal es suficiente para sellar la suerte del recurso de apelación por no cumplir con el requisito de la autosuficiencia recursiva del art.365 del CPCC, por lo que cabe tenerlo al quejoso por conforme con lo decidido.
5) De todos modos, y por toda eventualidad, si se diera, por hipótesis de trabajo, superado el valladar anterior, el recurso de apelación tampoco puede prosperar en relación a lo resuelto en la primera instancia.
6) En tal sentido, el actor al demandar pretendió que se declarara judicialmente la nulidad de diversos actos administrativos de la Municipalidad de Casilda, las Ordenanzas N° 1.254-2005 y 1.256-2005, así como la inconstitucionalidad de la ley 24.320, que sirviera de basamento a los actos administrativos impugnados de ilegales, todo ello en función de que la demandada obtuvo la transferencia registral de los inmuebles que describe en el contexto de una prescripción adquisitiva de dominio administrativa, por la que dicha municipalidad pasó al dominio público dichos bienes. El actor, Román José Bilbao, pretende la anulación de los actos administrativos, como postulación esencial, y la cancelación de los asientos de los registros y de los planos registrados, como consecuencia de la reclamada nulidad de los títulos. La razón de la pretensión o causa petendi se sustenta en que los actos administrativos dictados se encuentran “viciados por desviación de poder”, cita el art.15 de la LOM 2.579 sobre la nulidad de todo acto que estuviere en pugna con con la Constitución Nacional, de la Provincia o de la misma Ley Orgánica de Municipios y Comunas.
7) La pretensión procesal se inserta en el art.3º de la ley 11.330 en cuanto “el recurso se admite contra los actos de la Administración Pública regidos por el ordenamiento jurídico administrativo que se pretenden lesivos de un modo directo y actual, de un derecho subjetivo o interés legítimo emergente de ese ordenamiento, ya sean dichos actos definitivos o de trámite, si estos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto poniéndole término o impidiendo su continuación”. Con la expresión regidos por el “ordenamiento jurídico administrativo”, se pretende sustituir la enumeración del art.10, inciso b, de la ley 4.106, a través de una fórmula amplia que, en lo normativo, abarque todas las situaciones posibles, para sustituir con ella una enumeración causística que ofrece el peligro de excluir indebidamente algunas. Con su mayor amplitud la nueva ley 11.330 supera los sistemas llamados de doble grado y amplía el espectro del contencioso administrativo hacia la pluralidad de acciones. Es que la expresión “ordenamiento jurídico administrativo”, no es limitativa, sino abarcativa de los derechos fundados en la Constitución Nacional y Provincial, tratados, leyes nacionales y locales, decretos, actos reglamentos y contratos, principios generales del derecho, jurisprudencia administrativa, y en tal omnicomprensión ya no hay restricción en cuanto al derecho subjetivo o interés legítimo invocable (Martínez, Hernán J., El Recurso Contencioso Administrativo en la Provincia de Santa Fe. Ley 11.330, primera edición, p.37). Así la causa del conflicto, como sucede en la especie, debe ser un acto de la Administración Pública actuando en función de tal y el objeto del proceso debe radicar en la protección jurisdiccional de un derecho subjetivo o interés legítimo, con lo que en lugar del sistema de doble grado se abre el sistema de pluralidad de acciones y ello no es incompatible con la exclusión prevista en el art.6º, inciso b, de la ley 11.330 (v. Martínez, Hernán J., El Recurso Contencioso Administrativo en la Provincia de Santa Fe. Ley 11330, p.38). El recurso contencioso administrativo requiere para su procedencia dos actos de la Administración. El primero puede ser un acto administrativo propiamente dicho, un contrato administrativo, un simple hecho u omisión (la locución actos de la Administración Pública es lo suficientemente amplia para comprender todas esas categorías). El segundo acto, expresa o tácita, es una resolución denegatoria de la Administración, a la cual se arriba por vía de reclamo y/o recurso y contra la cual se admite el contencioso administrativo (Dromi, Roberto, El acto administrativo, p.19, año 1985, del Instituto de Administración Local, Madrid; Cassagne, Bandeira de Mello, Sarría, Revidatti, Ulla, año 1982, p.37 en la obra colectiva Acto Administrativo. Concepto y caracteres). En el sub-examen, el actor impugna ciertos actos administrativos por ilegalidad fundado en la desviación de poder (fs.13 y 22, entre otros), habiendo intentado el agotamiento de la vía recursiva administrativa a fs.32 por ante el Intendente Municipal de Casilda, pretensión administrativa que fue rechazada el 13 de Mayo de 2011, por resolución nº 852-2011, al desestimarse el pedido formulado por Román José Bilbao, según expediente municipal nº 7.204-2010 y nº 2.429-2011, solicitando queden nulos los actos administrativos que incorporan al patrimonio público municipal dos terrenos sitos en el Barrio Nueva Roma, de acuerdo a los fundamentos que se exponen a fs.32. A su vez, el impugnante aduce violación al derecho constitucional de la propiedad y el debido proceso administrativo, como derecho subjetivo o interés legítimo basado en la Constitución de la Nación, de la Provincia, y de la LOM; siendo definitiva la decisión administrativa.
8) La pretensión del demandante igualmente encuadra dentro del art.4 de la ley 11.330 toda vez que “el recurso se fundará en un vicio de ilegitimidad del acto administrativo, que haya influido o podido influir en su emisión o contenido, y se propondrá la reparación de los efectos del vicio mediante la anulación total o parcial del acto impugnado y, en su caso, la adopción de las medidas pertinentes para la reintegración del recurrente en la situación jurídica vulnerada”. Es que Bilbao propone la nulidad de los actos administrativos emanados de la Administración Pública por haber sido dictados con desviación de poder, como causa petendi de la nulidad de ellos, así como la adopción de las medidas pertinentes para la reintegración del actor en la situación jurídica vulnerada, al postular la cancelación de los asientos registrales por la nulidad alegada y de los planos registrados. Por lo tanto, Bilbao postula expresamente un control de legitimidad de los actos administrativos y tal control es de la esencia del fuero contencioso-administrativo sin perjuicio de que en la hermenéutica de la ley 11.330, la jurisdicción no se limita exclusivamente al mismo, sino que también se extiende “a la adopción de las medidas pertinentes para la reintegración del recurrente a la situación jurídica vulnerada”. El acto viciado, es en definitiva un acto inválido y exige para su análisis recurrir a la antítesis del acto válido y sus elementos. El demandante ha invocado como causal específica de la invalidación de los actos administrativos la desviación de poder, que es un vicio específico que impugna la finalidad del o de los actos. Tal finalidad estaría viciada cuando el agente administrativo realiza actos de su competencia, respetando las formas legales, pero utilizando su poder con fines distintos de aquellos en vista de los cuales la autoridad le fuera conferida. Implica un abuso de mandato o de derecho por parte del agente que puede darse no sólo en el dictado de actos administrativos, sino en el ejercicio de la potestad reglamentaria (Tawil, Guido, Administración y Justicia, T.I-p.276, edición 1993; Lisa-Weder, El proceso contencioso administrativo, año 1998, p.97). La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe es ampliamente conocida en punto al tratamiento y juzgamiento por la vía contenciosa administrativa de la nulidad de los actos administrativos por desviación de poder (Acuerdos y Sentencias, T.109-164 a 197, Alcacer c. Provincia de Santa Fe; T.115-28 a 40, Del Pozo c. Provincia de Santa Fe; T.116-253 a 267, Sánchez c. Provincia de Santa Fe; T.116-424 a 432, Castillo c. Municipalidad de Sunchales; T.137-167 a 176, Solís c. Provincia de Santa Fe; T.145-32-46, Molina c. Municipalidad de Rafaela; Corte de la Nación, Fallos T.248-800, entre otros; Lisa-Weder, El proceso contencioso administrativo en la Provincia de Santa Fe, T.I-p.97, punto b, 4 y la mención de los plurales antecedentes de doctrina judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe sobre dicha causal de anulación del acto administrativo en la jurisdicción contenciosa-administrativa, p.97 a 100; Martínez, Hernán J., El Recurso Contencioso Administrativo en la Provincia de Santa Fe. Ley 11.330, p.67 a 68, de la primera edición; Martínez, Hernán J., El Recurso Contencioso Administrativo en la Provincia de Santa Fe. Ley 11.330, segunda edición actualiza, p.218 a 219).
9) Al mismo tiempo el planteo del actor se inserta en el art.5º de la ley 11.330 porque “se entiende por actos de la Administración Pública los de carácter general o individual dictados en función administrativa por el Gobernador de la Provincia, los Intendentes y Concejos Municipales y las Comisiones Comunales”. En el caso de autos se trata de actos administrativos individuales en relación a los cuales se siente afectado en sus derechos el actor dictados por el Intendente y el Concejo Municipal de Casilda en función administrativa. Y Bilbao ha agotado la vía administrativa al ser rechazada su petición a fs.32 por el mismo Intendente Municipal (Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, LEFA c. Municipalidad de Rosario, Juris T.6-462; Feldman c. Municipalidad de Rosario, La Ley 132-1068; Scorza c. Municipalidad de Cañada de Gómez, Zeus T.6-J.35). Incluso la propia Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe ha dicho que por más que se mencione la palabra ordenanza, como acto administrativo general, si no tienen el carácter de una norma general y abstracta sino que se refiere exclusivamente a una persona o entidad determinada en forma concreta, se trata más bien de una resolución administrativa (Jockey Club de Rosario c. Municipalidad de Rosario, Juris T.5-296).
10) Refuerza la tesitura del juez en lo civil y comercial de declararse materialmente incompetente el hecho de que: a) desde el plano objetivo, ha habido una actuación de la Administración Pública en uso de sus potestades públicas, por lo que corresponde sea juzgado en el ámbito contencioso administrativo (Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, Splendiani c. Municipalidad de Reconquista, Acuerdos y Sentencias, T.108-418 a 429; Municipalidad de Rosario c. Sanevial, Acuerdos y Sentencias, T.108-430 a 437); b) el actor impugna en su demanda los actos administrativos en su legitimidad y una nota característica de la jurisdicción contenciosa administrativa es precisamente su jurisdicción de legitimidad. Para acceder a dicha jurisdicción especial habrá que entender el actuar en ejercicio de potestades públicas en cuanto ilegítimo y cuestionado de tal forma por el administrado. Por ello ha dicho la Corte de Justicia de la Provincia de Santa Fe que si no hay ataque en un posible vicio que descalifique el acto administrativo, sino una pretensión vinculada a un quantum, no habrá competencia contenciosa administrativa (Acuerdos y Sentencias, T.110-65 a 67 Couralt c. Provincia de Santa Fe). O sea, a la inversa, si media una pretensión de nulidad del o de los actos administrativos (aunque se ejerza una pretensión conexa o accesoria patrimonial), siempre habrá competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa (vid. dicho criterio expuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, Acuerdos y Sentencias, T.113-195, Azcoitía c. Municipalidad de Santa Fe). La misma tesitura ha sido seguida reiteradamente por la Cámara Contenciosa Administrativa nº 2 de Rosario, al distinguir las pretensiones civiles o patrimoniales y las contenciosas administrativas. Las primeras son aquellas que tienen por objeto el reconocimiento de un derecho sin tener que analizar la anulación de un acto administrativo, que se canalizan ante los tribunales ordinarios; mientras que las segundas tienden a lograr la anulación o declaración de ilegitimidad de un acto administrativo, sin perjuicio de otras posibles pretensiones accesorias, que se canalizan por la vía recursiva o impugnativa, articulables ante el tribunal en lo contencioso administrativo (Bisutti c. Municipalidad de Roldán; Santoro c. Provincia de Santa Fe; Ruiz c. Provincia de Santa Fe, entre otros). Bilbao pretende la nulidad o anulación de los actos administrativos mencionados y por la causal específica invalidatoria de desviación de poder; por ende, la intervención de la justicia especializada se impone, siendo el tema por completo ajeno al juzgado en lo civil y comercial.
11) En síntesis: serán civiles o meramente patrimoniales las pretensiones que tienen por objeto el reconocimiento de un derecho sin que quepa analizar la validez o nulidad de un acto administrativo, contrato o reglamento administrativo. En cambio, serán contencioso administrativas las pretensiones que tuvieran por objeto, como en el caso de autos, impugnar o anular un acto administrativo o contrato o reglamento lesivo del ordenamiento administrativo y lograr su anulación o declaración de ilegitimidad, más allá de que pueda ir acompañada de otras pretensiones accesorias. Toda vez que para resolver el caso es necesario anular un acto administrativo la vía adecuada será la recursiva o la contenciosa-administrativa, supuesto en el cual el interesado deberá agotar la vía administrativa mediante los recursos pertinentes. Siempre que haya un acto administrativo la vía es la recursiva (Marienhoff, Miguel S. Demandas contra el Estado Nacional. Los arts.25 y 30 de la LPA, La Ley 1980-B.1029; Domingo, Gustavo-Moscariello, Agustín, Las pretensiones procesales administrativas en la Provincia de Santa Fe, La Ley Litoral 2006-975: en realidad la correcta cita de éstos autores va en contra de la postura del apelante, toda vez que los mismos interpretan la cuestión bajo los mismos parámetros de la doctrina tradicional y de la jurisprudencia local que se viene exponiendo). Mientras que el objeto del recurso es la pretensión y no el acto administrativo, el objeto de la pretensión es la anulación del acto y eventualmente la reintegración del recurrente en la situación jurídica vulnerada (art.4 ley 11.330). La pretensión debe tener un contenido necesario: ante la existencia de un vicio de ilegitimidad, la anulación del acto y uno eventual: la adopción de las medidas pertinentes para la reintegración del recurrente a la situación jurídica vulnerada (Lisa-Weder, El procedimiento contencioso administrativo en la Provincia de Santa Fe, T.I-p.113). La declaración de ilegitimidad del acto es presupuesto de otras pretensiones accesorias a la anulación; y la pretensión también puede contener el pedido de declaración de inconstitucionalidad de una norma, principio aceptable en un sistema de control difuso de constitucionalidad como el nuestro. El fundamento de la pretensión contenciosa-administrativa se basará en un vicio de ilegitimidad del acto administrativo. Por último, “es fundamental dejar en claro que es el acto el que debe estar regido por el ordenamiento, porque el derecho puede surgir de otro ordenamiento, el cual puede verse interferido en su ejercicio por el accionar ilegítimo de la función administrativa” (Domingo, Gustavo-Moscariello, Agustín, Las pretensiones procesales administrativas en la Provincia de Santa Fe, La Ley Litoral, 2006-975: los autores citan en la nota 44 en caso Camarotti, Acuerdos y Sentencias T.107-376, de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, en el cual se trataba de una orden de policía para demoler un edificio en estado de ruina. La misma, si bien no afecta un derecho subjetivo directamente surgido del ordenamiento administrativo, sino en todo caso de un derecho subjetivo civil [la propiedad privada] debe igualmente ser atacado por vía del recurso contencioso administrativo si se pretende que el derecho está afectado merced a un ejercicio ilegítimo de aquella potestad).
12) Por las razones expuestas se rechaza el recurso de apelación de la parte apelante y se confirma el auto de primera instancia.
Por todo lo expuesto, la Sala Primera de la Cámara de Apelación Civil y Comercial de Rosario, RESUELVE: Rechazar el recurso de apelación de la parte actora y se confirma el auto por el que se declaró la incompetencia de la justicia en lo civil y comercial para intervenir en los presentes. Insértese, hágase saber y bajen. (Expte. Nro. 282/2011).
mm.
SILVESTRI
siguen///
///las firmas. (Auto: “BILBAO, Román José contra MUNICIPALIDAD DE CASILDA sobre Demanda declarativa de nulidad e inconstitucionalidad” - Expte. Nro. 282-2011).
ARIZA SERRA
-art.26 ley 10.160-La señora vocal doctora Serra, dijo: Que habiendo tomado conocimiento de los autos y advirtiendo la existencia de dos votos totalmente concordantes invoca la aplicabilidad al caso de lo dispuesto por el art.26, ley 10.160, absteniéndose de emitir opinión.
SERRA